我國養(yǎng)老政策的演變、問題與優(yōu)化方向 
          ——基于社會(huì)公平視角

摘要
我國養(yǎng)老政策歷經(jīng)多次變革，在保障老年人生活方面取得一定成果。但從社會(huì)公平視角審視，現(xiàn)行養(yǎng)老政策在資源分配、保障水平等方面存在不足。本文回顧我國養(yǎng)老政策演變歷程，分析當(dāng)前政策中不公平現(xiàn)象及其成因，并提出優(yōu)化建議，旨在推動(dòng)養(yǎng)老政策更加公平、可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)保障老年人權(quán)益。
關(guān)鍵詞
養(yǎng)老政策；社會(huì)公平；資源分配；保障水平
一、引言
隨著我國人口老齡化程度不斷加深，養(yǎng)老問題成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。養(yǎng)老政策作為應(yīng)對(duì)老齡化、保障老年人生活質(zhì)量的重要手段，其公平性直接關(guān)系到社會(huì)公平與穩(wěn)定。社會(huì)公平要求養(yǎng)老政策在資源分配、機(jī)會(huì)獲取等方面保障每個(gè)老年人的合法權(quán)益，使他們能夠公平享受社會(huì)發(fā)展成果。對(duì)養(yǎng)老政策進(jìn)行社會(huì)公平視角的研究，有利于發(fā)現(xiàn)政策漏洞，為完善養(yǎng)老體系提供參考。
二、我國養(yǎng)老政策的演變歷程
2.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的養(yǎng)老政策（1949-1978年）
這一時(shí)期，我國實(shí)行與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的養(yǎng)老保障制度。在城市，企業(yè)職工享受單位提供的退休養(yǎng)老福利，由企業(yè)承擔(dān)職工退休后的養(yǎng)老費(fèi)用，待遇與工作年限和工資水平掛鉤；機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員則由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)養(yǎng)老支出，保障水平相對(duì)較高。在農(nóng)村，主要以家庭養(yǎng)老為主，集體給予一定的輔助，如“五保戶”制度，由農(nóng)村集體對(duì)無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的老年人提供吃、穿、住、醫(yī)、葬方面的保障。
2.2 改革開放初期至20世紀(jì)末的養(yǎng)老政策調(diào)整（1979 - 1999年）
改革開放后，經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)養(yǎng)老政策變革。城市企業(yè)職工養(yǎng)老制度從單位保障向社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。1986年，國務(wù)院頒布《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，明確勞動(dòng)合同制工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)由國家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，開啟了企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的探索。1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，進(jìn)一步明確養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，費(fèi)用由國家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)。農(nóng)村地區(qū)在這一時(shí)期，家庭養(yǎng)老仍是主要方式，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，集體經(jīng)濟(jì)削弱，“五保戶”供養(yǎng)面臨挑戰(zhàn)，一些地方開始探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。 2.321世紀(jì)以來養(yǎng)老政策的多元化發(fā)展（2000年至今）
進(jìn)入21世紀(jì)，我國人口老齡化加速，養(yǎng)老政策向多元化、體系化方向發(fā)展。在城市，2005年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，改革養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也在推進(jìn)，2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，結(jié)束了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長期并行的局面，實(shí)現(xiàn)制度并軌。在農(nóng)村，2009年開始推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保），采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的模式，2014年又將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的公平與統(tǒng)一。
三、現(xiàn)行養(yǎng)老政策中存在的不公平問題
3.1 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平差異大
城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。以養(yǎng)老金領(lǐng)取金額為例，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金平均每月可達(dá)數(shù)千元，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金每月僅幾百元甚至更低。這主要是因?yàn)槌擎?zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)高，且企業(yè)和職工共同繳費(fèi)多年積累形成較大的養(yǎng)老金池；而城鄉(xiāng)居民收入低，繳費(fèi)能力有限，多選擇低檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府補(bǔ)貼力度也相對(duì)較小，導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇懸殊。
3.2 地區(qū)間養(yǎng)老資源分配不均
東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，在養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)等方面投入大，擁有更多高質(zhì)量的養(yǎng)老院、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心等設(shè)施，養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平較高。而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，養(yǎng)老投入不足，養(yǎng)老設(shè)施匱乏，服務(wù)人員短缺且素質(zhì)參差不齊。例如，一些東部城市每千名老年人擁有的養(yǎng)老床位可達(dá)50張以上，而部分中西部農(nóng)村地區(qū)每千名老年人擁有的床位不足10張。
3.3 不同群體養(yǎng)老待遇差距顯著
除城鄉(xiāng)差異外，企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和靈活就業(yè)人員等群體間養(yǎng)老待遇也存在不公平。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前，退休金替代率較高，改革后雖然與企業(yè)職工制度并軌，但由于職業(yè)年金等補(bǔ)充保障的存在，其總體養(yǎng)老待遇仍高于企業(yè)職工。靈活就業(yè)人員由于收入不穩(wěn)定，部分人無力承擔(dān)較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，選擇低檔次繳費(fèi)，導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇較低。
四、養(yǎng)老政策不公平問題的成因分析
4.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡
我國城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是導(dǎo)致養(yǎng)老政策不公平的根本原因。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，企業(yè)和職工收入穩(wěn)定，能夠?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)提供充足的資金支持。而農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)民收入低，難以承擔(dān)高額的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)政收入充裕，有更多資金用于養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)；中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，財(cái)政投入有限，制約了養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展 。
4.2 政策設(shè)計(jì)缺陷
早期養(yǎng)老政策在制定過程中，受歷史條件和認(rèn)識(shí)局限，對(duì)不同群體的保障需求考慮不夠全面。例如，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上，過于注重企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)重視不足，導(dǎo)致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度長期分割，保障水平差距不斷拉大。在政策執(zhí)行過程中，缺乏有效的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，一些政策未能充分落實(shí)，影響了政策的公平性。
4.3 社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷沖擊
隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，人口流動(dòng)加劇，農(nóng)村大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村留守老人增多，家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重。而養(yǎng)老政策在應(yīng)對(duì)這些變化時(shí)相對(duì)滯后，未能及時(shí)建立起完善的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，以彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老功能的不足，使得農(nóng)村老年人在養(yǎng)老保障方面面臨更大困境。
五、基于社會(huì)公平視角的養(yǎng)老政策優(yōu)化方向
5.1 推動(dòng)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化
提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，加大政府財(cái)政補(bǔ)貼力度，尤其是對(duì)選擇較高檔次繳費(fèi)的居民給予更多補(bǔ)貼，鼓勵(lì)居民增加繳費(fèi)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的公平參與和待遇平等。促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源均衡配置，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，通過政府購買服務(wù)等方式，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。
5.2 均衡區(qū)域養(yǎng)老資源配置
加大對(duì)中西部地區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，專項(xiàng)用于養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、服務(wù)人員培訓(xùn)等。鼓勵(lì)東部地區(qū)與中西部地區(qū)開展養(yǎng)老服務(wù)合作，通過技術(shù)支持、人才交流等方式，提升中西部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平。建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，整合各地養(yǎng)老資源信息，實(shí)現(xiàn)資源共享，引導(dǎo)老年人合理流動(dòng)，緩解區(qū)域養(yǎng)老資源供需不平衡問題。
5.3 縮小不同群體養(yǎng)老待遇差距
完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制的科學(xué)性和公平性，適當(dāng)提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平。加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的監(jiān)督，確保職業(yè)年金等補(bǔ)充保障制度的規(guī)范運(yùn)行，防止待遇差距進(jìn)一步拉大。針對(duì)靈活就業(yè)人員，出臺(tái)更多優(yōu)惠政策，如給予社保補(bǔ)貼，降低繳費(fèi)門檻，提高其參保積極性和保障水平。
5.4 建立公平的養(yǎng)老服務(wù)分配機(jī)制
制定公平合理的養(yǎng)老服務(wù)分配標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)老年人的實(shí)際需求，如年齡、身體狀況、經(jīng)濟(jì)狀況等，確定服務(wù)分配優(yōu)先級(jí)。加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，規(guī)范服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，防止因經(jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致服務(wù)分配不公。發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，以社區(qū)為依托，為老年人提供就近、便捷的養(yǎng)老服務(wù)，提高養(yǎng)老服務(wù)的可及性和公平性。
六、結(jié)論
我國養(yǎng)老政策在保障老年人權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用，但從社會(huì)公平視角看，仍存在諸多問題。通過回顧養(yǎng)老政策演變歷程，分析當(dāng)前政策不公平問題及其成因，提出推動(dòng)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化、均衡區(qū)域養(yǎng)老資源配置、縮小不同群體養(yǎng)老待遇差距和建立公平養(yǎng)老服務(wù)分配機(jī)制等優(yōu)化方向，有助于構(gòu)建更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系，讓全體老年人公平享受社會(huì)發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定 。在未來政策制定與完善過程中，應(yīng)始終將社會(huì)公平作為重要原則，不斷適應(yīng)人口老齡化和社會(huì)發(fā)展需求，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。